CARING FOR CHILDREN AND OLD PEOPLE
A Comparison of European Policies and Practices
Tine Rostgaard
Torben Fridberg
The Danish National Institute of Social Research, 1998.
Ova studija rezultat je šireg komparativnog istraživačkog projekta “Socijalna zaštita u Europi” što ga je Danski nacionalni institut za društvena istraživanja pokrenuo 1992. godine. Svrha ovog projekta je odrediti središnje socijalne teme i teme koje se odnose na tržište rada, uspoređujući Dansku s drugim europskim zemljama. To mogu biti poticaji za izmjenu postojećih socijalnih programa. Studija je podijeljena na devet poglavlja.
U prvom poglavlju se raspravlja o metodološkim i teorijskim odrednicama. Autori se osvrću na probleme, evidentne iz prethodnih istraživanja, koja su uglavnom analizirala socijalne potpore u novcu i one koje je davala država. Teorijski problem se postavlja u okviru koncepta kombinirane socijalne politike ( welfare mix) u kojoj država postavlja opći okvir i u kojem je ona jedan od čimbenika u socijalnoj politici.
Ova studija odgovara na četiri pitanja koja su i njen metodološki okvir:
1. Koji je cilj politike socijalne skrbi i novčanih potpora, s obzirom na ciljane skupine, kriterije za dobivanje potpora, standarde i, općenito, prednosti ove politike?
2. Organizacija potpora je istraživana u odnosu na nadležnost za pružanje i propisivanje usluga, je li to nadleštvo državnih ustanova ili neprofitnog sektora? Isto tako, upravlja li se potporama na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini?
3. Financiranje potpora se analizira ovisno o tome jesu li one financirane kroz doprinose iz rada, dobrovoljna ili obvezna osiguranja ili preko poreza te plaćanje korisnika usluga. Analiza se bavi i s različitim poreznim subvencijama i novčanim potporama koje mogu u drugi plan staviti neformalnu skrb o djeci i starima, te koristiti usluge privatnih profitnih organizacija.
4. Pružanje potpora u naravi je konačni element u analizi socijalne skrbi s obzirom na podjelu između neprofitnih organizacija i crkvenih organizacija, poslodavaca, tržišta, obitelji, lokalne ili središnje vlasti.
Drugo poglavlje Skrb o djeci i starima – usporedba europskih politika i praksi donosi komparativne rezultate istraživanja.
U sustavima socijalne sigurnosti europskih zemalja posebno mjesto zauzima skrb o starima i razvoj novih socijalnih usluga za ovu populaciju. U ovoj komparativnoj analizi obrađeno je sedam zemalja: Danska, Švedska, Finska, Nizozemska, Engleska, Francuska i Njemačka. To je rezultat istraživanja u vremenskom razdoblju od 1982. do 1996. godine. Središnji je dio ove analize institucionalni okvir sustava socijalnih usluga, to jest načina na koji su one organizirane, financirane i pružene.
Problemi skrbi o starijima i djeci te institucionalni okvir za njen razvoj povezani su sa širim problemima u ovim zemljama.
Prije svih su tu problemi povezani s promjenom na tržištu radne snage te demografijom. Žene, osobito u skandinavskim zemljama, čine sve veći udjel u zaposlenoj radnoj snazi. Žene su tradicionalno brinule za starije i djecu, a njihovim zapošljavanjem javlja se potreba za posebnim uslugama. Stariji ljudi sve više žive sami. Najveći postotak starih koji žive sami imaju Danska, Finska i Švedska. To je povezano i s mobilnošću mlade radne snage te strukturom stambenog fonda. Kada stariji žive sami mogućnosti neformalne pomoći članova domaćinstva se smanjuju, a povećavaju se zahtjevi za pomoć drugih.
U analiziranim zemljama neformalna pomoć rodbine bila je tradicionalno glavnim izvorom skrbi o starijim ljudima. Najveći dio ove pomoći pružaju supružnici i djeca. U Njemačkoj je to najznačajnija pomoć.
Na pružanje moguće pomoći supružnika i djece negativno utječe trend sve prisutnije rastave brakova. Ovaj problem naročito je važan u skrbi za djecu.
U ovim zemljama sve veći udjel u stanovništvu čine osobe starije od 65 godina. U svim zemljama značajno je poraslo očekivano trajanje života. Najznačajniji porast, za žene i muškarce, zabilježen je u Finskoj i Francuskoj od oko 11 posto u razdoblju 1960.–1996. Nedvojbeno je da će u ovim zemljama rasti udjel starih u populaciji. Sada se naročito zapaža rast mlađe starije skupine u dobi od 65 do 70 godina. U značajnom je porastu i najstarija skupina iznad 80 godina života. U Engleskoj oni već sad čine 4–5 posto stanovništva.
S navedenim, značajan čimbenik promjena socijalnog statusa starijih povezan je s političkim i ekonomskim pritiskom za redukcijom troškova socijalne države. Socijalni troškovi u promatranim zemljama kreću se od 28 posto BDP u Engleskoj do 40 posto u Švedskoj.
U svih sedam zemalja smanjenje fondova za starije značilo je usmjeravanje na razvoj pomoći u kući, umjesto smještaja u institucije. Porast troškova za ove programe prisilio je vlade na vrednovanje (evaluaciju) ovih socijalnih programa. Lijeve stranke kritizirale su nedostatak utjecaja korisnika i posesivnu prirodu socijalne opskrbe. Desne stranke su kritizirale ekspanzivnu narav socijalnih programa i nedostatak vrijednosti za novac. Nedostatak novca tjerao je vlade prema cost-efektivnosti , potrazi za jeftinijim programima i alternativnim pružateljima usluga. Nove pružatelje usluga posebno je u doba tačerizma promovirala Engleska kroz quasi-market shemu. Država s neprofitnim organizacijama sklapa ugovore o pružanju socijalnih usluga. Ugovori se sklapaju na osnovi raspisanog natječaja. Na taj način želi se povećati učinkovitost socijalnih programa. U svim zemljama skresane su novčane potopre starijima. U Njemačkoj i Nizozemskoj uvedene su nove sheme socijalnog osiguranja koje osiguravaju skrb za starije.
Važno je napomenuti da se u svih sedam zemalja bilježi značajan rast potreba pružanja usluga starijima.
U Danskoj, Švedskoj, Nizozemskoj i Francuskoj troškovi za starije raspodijeljeni su uglavnom između pomoći u kući i smještaja u instituciju. U Njemačkoj i Engleskoj trošak je uglavnom podijeljen između doplatka za skrb i smještaja u instituciju. Jedino u Finskoj postoji ravnoteža troškova između smještaja u instituciju, pomoći u kući i doplatka za skrb. Švedska, Danska i Nizozemska troše proporcionalno više po glavi stanovnika za ove namjene od drugih zemalja.
Rezultati ovog istraživanja govore da je politika socijalne skrbi u promatranim zemljama uglavnom usmjerena na pružanje pomoći u kući, nastojeći starije ostaviti u svome domu te odgađajući, koliko je to moguće, smještaj u institucije. Normalizacija i neovisnost su dominantne vrijednosti koje karakteriziraju većinu ovih politika. Zajednička strategija za svih sedam zemalja u ovom razdoblju bila je jačanje skrbi zajednice, premda to u ovim zemljama ima različito značenje. Članovi obitelji, rođaci i susjedstvo ohrabrivani su da pomognu i pruže pomoć starijima. Kako bi se potakla pomoć starijima, u Švedskoj i Danskoj je uveden institut bolovanja u slučaju pomoći rođacima. Značajno je da je u analiziranom razdoblju ovo postalo važno političko pitanje.
Pomoć u kući je najzastupljenija u Danskoj gdje jedan od četiriju starijih od 65 godina prima pomoć u kući. Zatim u Švedskoj 17 posto starijih ima prosječnu pomoć šest sati tjedno. U Nizozemskoj jedan od deset starijih ima prosječno 3,8 sati tjedno pomoći. U Njemačkoj jedan od dvadeset starijih, i Francuskoj svega 0,6 posto primaju ove oblike pomoći.
Nizozemska, s 9 posto starijih smještenih u institucije, prednjači u odnosu na druge zemlje. Engleska, Njemačka i Švedska imaju po 5 posto, Francuska i Danska po 4,5 posto, a Finska 3 posto. Poseban oblik smještaja u normalne stanove ( sheltered housing ) s alarmnim sustavima ima Nizozemska 11 posto, Engleska 6,5 posto, Danska 4 posto, Švedska 3 posto.
Standardi pružanja socijalnih usluga starijima različiti su i kreću se od 44 zaposlena za 100 korisnika u staračkom domu u Njemačkoj do 131 zaposlenih za 100 korisnika u Danskoj. Pružanje usluga starima u svim programima veoma je radno intenzivna djelatnost i podrazumijeva uključenost velikog broja zaposlenih. Proizvodnost rada u ovim djelatnostima uvijek je upitna i diskutabilna.
U pet zemalja odrasla djeca nemaju formalne obveze plaćanja skrbi svojih roditelja koju im pruža država. U Francuskoj i Njemačkoj djeca su obvezna sudjelovati u pokrivanju troškova na osnovi provjere imovine i prihoda ili će se imovina njihovih roditelja opteretiti hipotekom. U Engleskoj se nekretnine uzimaju u obzir kod staračke samačke obitelji kao jamstvo pokrivanja troškova smještaja u instituciju. Sve veći su zahtjevi i u skandinavskim zemljama da se korisnici i njihova djeca obvežu na pokrivanje dijela troškova.
U politici skrbi za starije u svim zemljama povećao se udjel pružanja pomoći u kući. Ovo je usko povezano s politikom deinstitucionalizacije: oni koji su ranije bili smješteni u staračkim domovima, sada radije žele živjeti u svojoj kući s intenzivnijom skrbi. Smještaj u ustanovama tipa stacionara rezerviran je u svim zemljama za jako stare osobe. Kriteriji za smještaj u ovim ustanovama veoma su striktni.
U promatranom razdoblju od 1982. do 1996. godine najveće promjene dogodile su se u Švedskoj gdje se udjel starih koji primaju pomoć smanjio sa 28 posto na 22 posto, uglavnom zbog kresanja usluga pomoći u kući. U istom razdoblju taj se udjel u Danskoj povećao s 25 posto na 28,5 posto. U ostalim zemljama nije došlo do značajnijih promjena u udjelu populacije starih koji primaju pomoć.
U većini zemalja koordinacija pružanja usluga najznačajniji je poticaj za cost-efektivnost i kvalitetu pruženih usluga. Usluge postaju sve fleksibilnije s inovacijama za podmirenje različitih potreba. Jasno, pomoć u kući ne može odgovoriti na sve zahtjeve korisnika. U svim zemljama želi se čuti glas korisnika i ponuditi im mogućnost da primaju novčane potpore za pomoć u kući ili da tu pomoć dobiju u naturi.
Korisnicima usluga pruža se mogućnost sudjelovanja u donošenju odluka koje su za njih važne. U pojedinim zemljama postoje prepoznatljive razlike među pojedinim jedinicama lokalne samouprave u politici pružanja usluga starijima. U svim zemljama postoje velike razlike urbanih i ruralnih sredina u ovim programima.
Općenito, prisutnost kombiniranog modela socijalne politike u pružanju usluga starima u pojedinoj zemlji odnosi se na specifičnu kulturu i politička obilježja. U skandinavskim zemljama tradicionalno prevladava javni – državni sektor koji je odgovoran za organizaciju, financiranje, davanje financijskih potpora te organizaciju socijalnih usluga. Privatni neprofitni sektor više je prisutan u Nizozemskoj i Njemačkoj. U ovim zemljama, kao i Engleskoj i Francuskoj, obitelj igra veliku ulogu. Tržište ima najznačajniju ulogu u Engleskoj. Dijelom zbog financijskih i dijelom zbog ideoloških razloga sve zemlje podupiru nedržavne programe: neprofitni sektor, obitelji i tržište.
Država uglavnom osigurava sredstva te usaglašava politiku u ovom sektoru. Lokalne vlasti imaju važnu ulogu u procjeni potreba i organizaciji usluga.
Privatizacija ovih usluga i uvođenje instituta ugovora za pružanje usluga s državom postaje sve prisutnije u svim zemljama. Udjel ovakvih aranžmana varira od 70 posto institucionalne skrbi u Engleskoj do 4 posto usluga u kući u Švedskoj.
Problem pružanja usluga starima povezan je i s potpisivanjem kolektivnih ugovora. Zaposleni postavljaju sve više zahtjeva poslodavcima da im odobre slobodne dane za skrb o svojim starima.
Neprofitni sektor postaje sve značajnijim u pružanju ovih usluga u svim zemljama. On je fleksibilniji od drugih i preko njega se mogu mobilizirati različiti potencijali.
Neformalni, obiteljski odnosi još uvijek su važan oslonac mnogim starim obiteljima. Međutim, brojni demografski razlozi čine ga sve nepouzdanijim.
Isto tako, u ovom poglavlju navode se iscrpni podaci o različitim potporama i programima za djecu predškolskog uzrasta. Ovim programima nastojalo se pomiriti zahtjeve tržišta rada s obvezama koje imaju obitelji u podizanju male djece.
Novijim promjenama skraćuje se porodiljni dopust u Danskoj, Finskoj, Švedskoj, Njemačkoj i Nizozemskoj. Od 1998. Francuska je uvela produljenje poriodiljnog dopusta s postojećeg za obitelji s troje i na obitelji s dvoje djece. S druge strane, u svim zemljama država uvodi sve širi program usluga kojeg može koristiti sve veći broj domaćinstava. Nadalje, navode se podaci po zemljama o trajanju porodiljnog dopusta i drugim potporama ovim obiteljima. Plaćanja za djecu smještenu u predškolske ustanove je različito. Skandinavske zemlje u najznačajnijoj mjeri subvencioniraju ove programe. Među analiziranim zemljama Francuska najizdašnije subvencionira programe za djecu.
Od trećeg do devetog poglavlja iznose se rezultati analize po pojedinim zemljama. Analize po zemljama sadrže: uvod, povijest socijalne skrbi, financiranje, opskrbu, organizacije, skrb za djecu, skrb za starije te razvoj i promjene od 1984. do 1996. godine.
U dodatku studija sadrži mnoštvo statističkih podataka koji se odnose na područje socijalne skrbi za starije i za djecu.
Ova studija je pisana pregledno i jasno. Sadrži veoma bogatu građu o politikama i programima socijalne skrbi za djecu i starije u navedenim zemljama. Čitanje ove studije preporučava se svima onima koji se zanimaju za ova područja, a osobito onima koji se u Hrvatskoj praktično bave socijalnom politikom, povezanom s ovim dvjema uzdržavanim skupinama stanovništva.
Gojko Bežovan