SIROMAŠTVO: TEORIJE, KONCEPTI I POKAZATELJI
Zoran Šućur
Zagreb: Pravni fakultet, 2001.
U posljednjih nekoliko godina u svijetu je poraslo zanimanje i za probleme siromaštva, ali i za učinkovitost (relativno) velikih sredstava koja se izdvajaju za raznovrsne oblike socijalne skrbi u širem smislu. Razlozi tome su prije svega veliko raslojavanje stanovništva u razvijenim zemljama, te sve veća razlika između razvijenih i onih koji to nisu. Tako je ugledni časopis The Economist u nizu članaka razmatrao opravdanost sve veće nejednakosti u svijetu (naprimjer u nizu članaka Does inequality matter? , od 16. lipnja 2001., ili Global inequality – Winners and losers , od 28. travnja 2001.). Kako je siromaštvo multidimenzionalna i složena pojava, uspjesi jedne zemlje u njegovu ublažavanju mogu polučiti polovične rezultate, pa je Svjetska banka pojačala aktivnosti i globalnu suradnju na ublažavanju siromaštva u cijelom svijetu. (Brojna istraživanja i aktivnosti o bilateralnoj i multilateralnoj suradnji mogu se naći na stranicama http://www.worldbank.org/poverty/strategies/review/index.htm .) U borbu protiv siromaštva u svijetu uključile su se i mnoge nevladine organizacije (NGO), među kojima se posebno ističe OXFAM ( http://www.oxfam.org ). Istodobno, mnoge su zemlje (u prvom redu SAD), ocijenivši postojeće sustave socijalne skrbi nedovoljno učinkovitima, započele korijenite promjene svojih sustava socijalne skrbi (na što upućuje niz članaka u The Economist tijekom proljeća i ljeta 2001. godine, a isto tako i stranica na Internetu nadležne američke uprave Social Security Administration – http://www.ssa.gov/policy/policyareas/evaluation/welfare/Lewin/toc.pdf .)
Hrvatskoj, usprkos vrlo složene problematike (ili možda baš zbog te složenosti), siromaštvu se u znanstvenim razmatranjima i političkim raspravama posvećivala relativno mala pozornost. Istina, naš sustav socijalne skrbi u odnosu na druge tranzicijske zemlje znatno je razvijeniji, zakonska određenja toga sustava teoretski imaju mnoga željena obilježja, relativno je dosta članaka napisano na tu temu, ali nedostaju sveobuhvatna istraživanja problema siromaštva, kao i knjige koje bi razmatrale suvremene teorije, te načine i oblike očuvanja dohotka i osiguranja protiv siromaštva. Baš zbog iznesenoga, treba pohvaliti štivo Zorana Šućura Siromaštvo: teorije, koncepti i pokazatelji , što je 2001. godine izdao Pravni fakultet u Zagrebu. Knjiga se sastoji iz dvije cjeline podijeljene u 14 poglavlja, literature, priloga, te kazala imena i pojmova.
Prvi dio knjige pod naslovom Povijest, teorije i koncepti siromaštva započinje tumačenjem sličnosti i razlika pojmova siromaštvo i socijalna isključenost . Dok je siromaštvo povezano s nedostatkom raspoloživog dohotka, socijalna se isključenost odnosi na slabo ili nikakvo djelovanje glavnih socijalnih sustava koji jamče puna građanska prava u demokratskom, radnom, zaštitnom i obiteljskom sustavu. Siromaštvo je statičko stanje, ponajviše određeno neposjedovanjem odgovarajućeg dohotka, dok je socijalna isključenost dinamičan proces.
U razmatranju siromaštva u povijesti navodi se da je ono staro kao i čovječanstvo, iako se cijelo vrijeme mijenjala slika siromaštva, tako da je moguće uočiti nekoliko evolucija predodžbe siromašnih i odnosa prema njima. Siromaštvo se u suvremenom društvu promijenilo utoliko što je nekada (približno do početka prošlog stoljeća) ono bilo obilježje većine, a danas (otprilike od 60-ih) pogađa tek manjinu stanovništva. Ujedno, dok je siromaštvo početkom 20. stoljeća bilo akutno i ciklično, a siromašni su živjeli u potpuno različitoj kulturi od kulture srednjih slojeva, nakon sredine dvadesetog stoljeća ono postaje kronično i strukturno, a uvelike nestaju razlike u težnjama i načinu života siromašnih i srednje klase. Iako su nezaposlenost i slaba razina obrazovanja glavni uzroci siromaštva, zaposlenje danas više nije sigurna brana protiv egzistencijalnih nedaća, pa siromaštvo pogađa i one koji stalno rade ali slabo zarađuju. Tehnološki napredak i globalizacija gospodarstva znači pojačanu ugroženost pojedinih, najčešće klasičnih niskoakumulativnih grana gospodarstva, pa su zaposleni u njima jače izloženi ostajanju bez posla, nesigurnosti i/ili malim primanjima.
Kroz povijest su se razlikovali i društveni stavovi u odnosu na siromašne osobe, pa se smatralo da postoji društvena skupina koja nije kriva za svoj nezavidan položaj (invalidi, radno nesposobni i slično), ali i oni koje su svojevoljno bili siromašni (beskućnici, alkoholičari i drugi). U teoriji se uglavnom navode četiri najvažnije skupine objašnjenja siromaštva kao društvene pojave. Teorija kulture siromaštva podrazumijeva da se način života siromašnih bitno razlikuje od života drugih pripadnika društva, tako da siromašni imaju sličan način ponašanja, slične životne vrijednosti i strategiju preživljavanja. Teorija začaranog kruga smatra da siromaštvo rađa siromaštvo te ga prenosi s pokoljenja na pokoljenje. Iako siromašnoj djeci sigurno prijeti veća opasnost od budućeg siromaštva (zbog slabije ishranjenosti, ograničenih mogućnosti obrazovanja, nedovoljne pomoći obitelji, ili obveze da se već kao vrlo mladi brinu za obitelj), više istraživanja govori o promjenljivosti dohotka, te nezadržavanju u siromaštvu (odnosno ulasku i izlasku iz njega). Prema podacima što ih je za SAD dobio Gottschalk (u radu Inequality¸ Income Growth and Mobility, Journal of Economic Perspective, 11 (1997.:37), od onih koji su bili među petinom s najnižim zaradama u 1974. godini, svega ih je 42 posto bilo tamo u 1991. Od onih koji su bili među petinom osoba s najvišim zaradama 1974. godine, bilo ih je svega 54 posto u 1991. godini, tako da je teorija začaranog kruga, barem za SAD, prilično upitna. Teorija situacijske prisile objašnjava nastajanje siromaštva kao odgovor na postojeće okolnosti u kojima siromašni nisu u mogućnosti ostvariti vrijednosti i norme uobičajene u društvu. Drugim riječima, siromašni nisu ništa amoralniji ili neodgovorniji (naprimjer, da napuštaju obitelj ili se odaju alkoholu) nego drugi članovi zajednice, već ih na takvo ponašanje sili bijeda i neimaština. Zadnja je teorija koncept potklase, temeljen na vjerovanju da postoji skupina ljudi koja se strukturno odvaja i kulturno razlikuje od uobičajeno zaposlene radničke klase. Sam je koncept trebao ukazati na probleme ponašanja i nasilja među rasnim manjinama (Crncima, Latinoamerikancima i drugima) u velikim američkim gradovima, kojih je broj povećan pošto je manjinska elita (poput crnih liječnika, odvjetnika i slično) sredinom prošlog stoljeća napustila geta u kojima je ranije živjela i preselila se u otmjenije gradske četvrti. Stanje siromaštva značajno se promijenilo i u drugim dijelovima svijeta. Tako u Skandinaviji ono postaje sve izraženiji problem i ne pogađa samo mali dio stanovništva. Stoga tamo nastaju dvije glavne društvene skupine: prva je skupina sigurnih i utjecajnih zaposlenih osoba, a druga je ona koja je manje-više isključena iz glavnih tokova života, a to su u prvom redu dugotrajno nezaposleni i(li) samohrani roditelji. Društvo se može, uvjetno, podijeliti na A i B-tim, ili na “gornji – povlašteni” i “donji – ugroženi” dio. U Danskoj se, naprimjer, govorilo o “dvotrećinskom” društvu, što bi značilo da dvije trećine Danaca ima relativno sigurno zaposlenje i prilično dobre uvjete života, dok je preostala trećina naglašeno marginalizirana i osiromašena. U osvrtu na teorije siromaštva Šućur podsjeća na složenost ove višedimenzionalne pojave, te potrebu njezina objašnjavanja s više teorija i pristupa, kao i važnost neprihvaćanja ekstremnih stajališta.
Najveći broj teoretičara uz siromaštvo veže i nejednakost što nastaje u raspodjeli bogatstva i dohotka. Potrebno je pritom razlikovati siromaštvo od nejednakosti, jer dok siromaštvo razmatra apsolutni životni standard siromašnog dijela stanovništva, nejednakost se odnosi na životni standard cjelokupnog stanovništva, a na više je primjera dokazana opasnost od pretjerane nejednakosti po gospodarski rast. Ako u društvu raste nejednakost, to ne mora nužno značiti da se pogoršava položaj siromašnih, jer siromaštvo naprosto nije samo aspekt nejednakosti. Rast dohodovne nejednakosti posebno je izražen u zemljama u tranziciji, pa je Gini-koeficijent nejednakosti (koji se kreće u vrijednostima od 0 – savršena jednakost, i 1 – potpuna nejednakost) u njima viši (uglavnom od 0,3 do 0,4), dok je u razvijenim zemljama (osim SAD-a i Velike Britanije) obično niži (u skandinavskim zemljama je 0,25; u Italiji 0,27; a u Njemačkoj 0,30). Veći broj istraživanja razmatrao je i uzroke dohodovne nejednakosti u razvijenim društvima, pa mnogi ekonomisti vjeruju da ključni čimbenik koji posljednjih godina potiče povećanje nejednakosti jest povećanje zarade obrazovanijih pojedinaca (zbog tehnoloških promjena poput rasprostranjenije upotrebe računala u radu); uposleni s višim obrazovanjem sada zarađuju relativno više nego njihove nižeobrazovane kolege. Naravno, samo jednim od nabrojenih čimbenika ne može se objasniti svaki slučaj siromaštva!
Siromaštvo može biti apsolutno – ono koje podrazumijeva trajno gladovanje i nepostojanje bilo kakvih pristojnih uvjeta za život. No danas sve više autora prihvaća koncept relativnog siromaštva koje se odnosi na određeno vrijeme i mjesto. Apsolutno se siromaštvo uglavnom odnosi na fiziološke potrebe; kod relativnog se siromaštva sagledavaju socijalne potrebe. U pravilu, korištenje koncepta relativnog siromaštva dovodi do većeg broja siromašnih nego pri upotrebi koncepta apsolutnog siromaštva. Kao mjera relativnog siromaštva često se koristi Townsendov pokazatelj lišenosti koji obuhvaća podatke o višim zahtjevima vezanima uz stil života (naprimjer mogućnosti ljetovanja, izlazaka u restorane, primanje gostiju i drugo). Kritičari takvog pristupa smatraju da su korišteni podaci o višim zahtjevima neutemeljeni, te da su više podložni utjecaju ukusa i sklonosti nego samog siromaštva. Tako, primjerice, postoje ljudi koji jednostavno ne vole primati goste (iako bi to mogli), jednako kao što ima imućnih osoba koje ne idu na ljetovanje.
Sve navedeno upućuje na složenost mjerenja siromaštva, koje se obično provodi objektivnim i subjektivnim mjerilima (tako da sami pojedinci najbolje mogu ocijeniti svoj položaj). Pritom se lako događa da se osobe smatraju siromašnima, iako objektivna mjerila to ne potvrđuju, i obratno, tako da se po objektivnim pokazateljima one ubrajaju u siromašne, iako se same tako ne osjećaju. Nadalje, postoji indirektno i direktno mjerenje siromaštva. Po prvom se mjerenju razmatraju različite vrste resursa, dok drugo proučava standard ljudi. Pritom je važno razumjeti pravila koja se u pojedinim zemljama primjenjuju pri izradi i obradi tih podataka, ali i njihova ograničenja. Popisni podaci o dohotku obično se odnose samo na gotovinski dohodak u obitelji, često raspoloživi podaci zanemaruju poreze, a problemi postoje i u definiranju jedinice promatranja. Najčešće se uz izračun siromaštva upotrebljava linija siromaštva, to je utvrđena razina realnog dohotka koji se smatra dovoljnim za osiguranje minimalno doličnog životnog standarda. Iako je jasno da postoji određena proizvoljnost u određivanju linije siromaštva, a postoji i veći broj načina njezina utvrđivanja, ona je sigurno korisna polazna osnovica za daljnje razmatranje problema siromaštva, što je preduvjet za oblikovanje i uspješno provođenje suzbijanja siromaštva.
Većina ljudi živi u zajednici s nekim, pa barem donekle zajednički donose ekonomske odluke. Iako dvoje možda i ne mogu živjeti tako jeftino kao jedna osoba, oni možda mogu živjeti uz jednake troškove kao jednaipol osoba. Ako je to točno, članovi zajedničkog kućanstva u realnim su pokazateljima u boljem položaju od osobe koja živi sama, iako po glavi možda ostvaruju jednak dohodak. Zbog toga se u osmoj dionici knjige objašnjava značenje i važnost ekvivalentne ljestvice prema kojoj se usklađuju kućanstva različitih veličina. Prvi dio štiva završava razmatranjem o trendovima u socijalnoj strukturi siromaštva. Iako ljudi obično imaju niži dohodak dok su mlađi, viši dok su u srednjim godinama, i ponovno niži dohodak kada ostare i odu u mirovinu, u razvijenim je zemljama (ponajviše u SAD-u i Velikoj Britaniji) uočen proces zamjene , tako da su mladi više pogođeni siromaštvom nego stari. U SAD-u je 1996. godine stopa siromaštva među mlađima od 18 godina iznosila 20,5%, a kod osoba od 65 i više godina 10,8%. S obzirom na položaj u svijetu rada, siromaštvo najviše pogađa nezaposlene, radnonesposobne osobe ili one s ograničenim radnim sposobnostima te umirovljenike. S obzirom na dobno-spolnu strukturu stanovništva, siromaštvom su sve više pogođene žene i djeca, pa to zahtijeva i promjenu uobičajenih sustava socijalne skrbi.
Cijeli drugi dio Šućurove knjige razmatra problematiku siromaštva u Hrvatskoj. U nas, kao i u mnogim drugim bivšim socijalističkim zemljama, vladao je nepovoljan odnos prema siromašnima, jer se smatralo da je siromaštvo isključivi proizvod kapitalističkog sustava. Stoga je bilo posve zanemareno sustavno izučavanje ove pojave, ali se može ocijeniti da su do početka tranzicije nezaposlenost i niska obrazovna i kvalifikacijska razina bile najvažnije determinante siromaštva. Drugim riječima, opasnost od marginalizacije bila je neposredno povezana s isključivanjem iz svijeta rada. Napuštanje socijalizma i prihvaćanje tržišnoga gospodarstva, te ubrzo izbijanje rata, potom velik broj poginulih i ranjenih, izdvajanja za prognanike i izbjeglice, drastičan pad proizvodnje, gubitak zajedničkog tržišta, visoka inflacija, pad realnih plaća i mirovina, zatvaranje poduzeća i porast nezaposlenosti – sve je to izazvalo veliko osiromašenje stanovništva i uvjetovalo izraženo raslojavanje društva. Kako siromaštvo i nejednakost u Hrvatskoj mogu biti kočnica daljnjoj demokratizaciji društva i ograničavajući čimbenici gospodarskog razvoja, počela im se u zadnjih desetak godina pridavati potrebna pozornost. Nakon nekoliko napravljenih procjena i anketa više autora, Svjetska banka i Državni zavod za statistiku izradili su 2000. godine sveobuhvatnu Studiju o ekonomskoj ranjivosti i socijalnom blagostanju . Prema dobivenim podacima i apsolutno utvrđenoj nacionalnoj liniji, siromaštvom je bilo pogođeno 8,4% stanovništva Hrvatske obuhvaćenoga uzorkom. Kako analizom nisu bila obuhvaćena okupirana područja istočne Slavonije i Dalmatinske zagore, za koja se vjeruje da su više pogođena siromaštvom, odgovarajućim povećanjem dobivenih podataka procjenjuje se da je stopa siromaštva 1998. godine na razini Hrvatske iznosila 10%. Ako bi se upotrijebile relativne linije siromaštva (50% prosjeka i 50% medijana dohotka), proizlazi da je stopa siromaštva 1998. godine na razini Hrvatske iznosila 13,5% i 9,1%. Opasnost od siromaštva u Hrvatskoj mnogo je veća za kućanstva kojima je na čelu osoba bez obrazovanja, kućanstva kojima je predstavnik starija osoba ili umirovljenik, kućanstva koja nemaju aktivnih članova, kućanstva u ruralnom području Slavonije i središnje Hrvatske, te kućanstva u kojima živi jedan ili dva člana.
U Hrvatskoj pravo na pomoć za uzdržavanje može ostvariti samac ili obitelj, koji nemaju sredstava za uzdržavanje, a nisu ih u mogućnosti ostvariti svojim radom ili prihodima od imovine. Visina pomoći za uzdržavanje utvrđuje se kao razlika između iznosa sredstava za uzdržavanje utvrđenih prema Zakonu o socijalnoj skrbi. U analizi stanja i trendova sustava socijalne pomoći Šućur razlikuje primatelje pomoći za uzdržavanje (pojedinca koji je podnositelj zahtjeva za socijalnu pomoć) i korisnike (formalne tražitelje pomoći i sve članove njegove obitelji koji koriste dobivenu pomoć), te izlaže njihovu spolnu (u Hrvatskoj je među primateljima veći broj žena) i dobnu strukturu (najviše je osoba u dobi između 40 i 49 godina). Prema regionalnom rasporedu proizlazi da je nešto veći broj siromašnih u urbanim središtima, ali veći (natprosječni rizik) imaju stanovnici pojedinih ruralnih područja. Primatelji pomoći najčešće su nezaposleni, a značajan je i broj radno nesposobnih. Zbog porasle nezaposlenosti i dugotrajnog čekanja na zaposlenje, među korisnicima pomoći u posljednjih dvadesetak godina stalno se povećava udio nezaposlenih osoba koje su i dugotrajni korisnici pomoći. Prema veličini i strukturi obitelji koje primaju pomoć, gotovo polovica je samaca, a nešto više od petine primatelja ima lošu stambenu situaciju. S obzirom na vlasništvo i prihode primatelji pomoći i njihove obitelji rijetko su posjednici bilo kakvog tipa zemljišnog vlasništva, a manje od 5% ih posjeduje automobil. Svaki četrnaesti primatelj pomoći u Hrvatskoj je invalid, svaki treći ima neku kroničnu bolest, a svaki dvanaesti pati od neke duševne bolesti. Kako se regionalno javljaju znatne razlike kod primatelja pomoći, autor izlaže njihova obilježja s obzirom na bračni status, strukturu i veličinu kućanstva, dob, stambene uvjete i slično. Prosječno razdoblje korištenja pomoći za uzdržavanje kreće se od 7,3 godine za osobe bez obrazovanja, do 3,5 godina za osobe više i visoke stručne spreme, odnosno 2,5 godina za mlade (u dobi od 19 do 29 godina), do 7,6 godine za starije od 60 godina. Pomoć najduže koriste samci (prosječno 6,3 godine), a najkraće supružnici s malodobnom djecom (2,8 godina).
Znanstvena i politička koplja u svijetu uvelike se lome oko učinkovitosti programa socijalne skrbi, jer se često navodi da socijalna skrb, poput mnogih drugih izraza plemenitih namjera, sadrži klicu kvarenja. Formalno veliko izdvajanje sredstava za socijalne potrebe (što u Hrvatskoj, istina, nije slučaj) nisu i jamstvo njihova djelotvornog usmjeravanja i korištenja. Stanje učinkovitosti programa socijalne skrbi pogotovo je loše u zemljama u tranziciji u kojima se (mala raspoloživa) sredstva nedovoljno dobro usmjeravaju na najugroženije skupine u društvu. Ujedno neki programi, na prvi pogled skupi ili rastrošni, možda stvarno uspješno pomažu siromašnima, dok neki drugi – jeftiniji i manje izdašni – uopće ne ostvaruju učinak (ili je on vrlo slab) na smanjivanje i/ili ublažavanje siromaštva, pa je stoga nužno stalno pratiti i znanstveno izučavati provođenje pojedinih programa. U mjerenju učinkovitosti pomoći za uzdržavanje u Hrvatskoj Šućur razmatra u kojoj mjeri transferi socijalne pomoći smanjuju siromaštvo i omogućavaju zadovoljavanje minimalnih potreba korisnika tako što uspoređuje predtransferni (dohodak kućanstva prije primanja bilo kakvog oblika pomoći) s postransfernim dohotkom (ukupan dohodak kućanstva nakon primanja pomoći). Te dohotke Šućur uspoređuje s linijom minimalne ishrane (zadovoljavanje samo potreba za hranom) i linijom minimalnih potreba (zadovoljavanje svih potreba, ne samo ishrane), te zaključuje da su se gotovo svi korisnici pomoći za uzdržavanje prije ostvarivanja pomoći nalazili ispod obiju navedenih linija. Nakon dobivanja pomoći za uzdržavanje ispod prve linije ostalo je tri četvrtine kućanstava s 82% osoba, a ukoliko se pribroje i ostali oblici pomoći, još uvijek je ispod nje ostalo gotovo dvije trećine kućanstava s 71% osoba. Stanje je još nepovoljnije s obzirom na liniju minimalnih potreba: nakon dobivanja pomoći za uzdržavanje i ostalih oblika pomoći, svega 0,2% kućanstava uspijeva imati ukupna primanja iznad te pomoći.
U 13. poglavlju Šućurove knjige obrađena je politika prema siromaštvu u Hrvatskoj. Za razliku od drugih zemalja u tranziciji koje izdvajaju za socijalnu pomoć od 1 do 3% BDP-a, u Hrvatskoj se izdvaja oko 0,5% BDP-a. Iako je u Zakonu o socijalnoj skrbi prisutno načelo ciljanosti prema najugroženijim skupinama stanovništva, usmjerenost programa bi trebala biti osjetno bolja. Vjeruje se da bi u tome znatan doprinos mogao imati započeti proces decentralizacije sustava socijalne skrbi, po kojemu bi niže razine vlasti imale mogućnosti i obvezu rješavanja socijalnih problema na svom području. Naravno, tu se javlja opasnost da će bogati to činiti relativno lako, a siromašna područja vrlo teško, jer i dosada pojedine lokalne jedinice uprave nisu bile u stanju izdvajati zakonom propisanih 5% svojih proračuna za socijalne programe. Autor ipak vjeruje (str. 218) da regionalne razlike u razvijenosti neće biti ozbiljnija prepreka uspješnoj decentralizaciji sustava.
Ova lijepo napisana i zanimljiva knjiga završava zaključnim razmatranjima u kojima se pozornost posebno usmjerava na pojedina obilježja i regionalni raspored korisnika određenih prava u sustavu socijalne skrbi.
Siromaštvo ne znači samo materijalne poteškoće, već isto tako i opasnu socijalnu isključenost. U njegovu ublažavanju vrlo je važno pitanje koje socijalne skupine najviše pogađa i kako ono nastaje, jer su to i najvažnije odrednice njegova mogućeg uklanjanja. U Hrvatskoj se stoga javlja trajna potreba sustavnih, ozbiljnih i metodološki utemeljenih istraživanja o siromaštvu i nejednakosti, kao i o drugim socijalnim problemima društva, a i učinkovitosti sustava socijalne skrbi. Nedavno provedeno istraživanje Svjetske banke na ovu temu zaslužuje više nego pozornost i uvažavanje, ali se ne smije stati samo na jednoj studiji. Intuitivno, mogli bismo ocijeniti da Hrvatska uglavnom ide u pravcu socijalnih politika što se provode u Europi, a koje obilježava sužavanje prava kroz strožije uvjete, te povećana upotreba programa prema materijalnom stanju, stavljanje težišta na privatizaciju što većeg dijela sustava, kao i jači naglasak na aktivne mjere u politici zapošljavanja.
Knjiga Zorana Šućura Siromaštvo: teorije, koncepti i pokazatelji značajan je doprinos u spoznavanju nezavidnoga položaja siromašnih osoba u Hrvatskoj, te će svakako pridonijeti oblikovanju učinkovite strategije sustava socijalne skrbi u nas.
Predrag Bejaković