TRANSFORMATION OF PENSION SYSTEMS IN CENTRAL AND EASTERN EUROPE
Winfried Schmähl,
Sabine Horstmann (eds.)
Cheltenham, UK; Northampton, MA, USA: Edward Elgar, 2002., 316 str.
Premda se, nakon što su u nizu postkomunističkih zemalja već potpuno oblikovane te poduzete opsežne mirovinske reforme, može činiti da znanstveni interes za njih pomalo jenjava, tome nije tako. Sasvim suprotno, može se ustvrditi da je tek sada, kada je prošlo vrijeme javnih (silovitih, neargumentiranih, politiziranih) rasprava i političkih odluka o tome na koji način reformirati naslijeđene mirovinske sustave, otvoren prostor ozbiljnijim znanstvenim proučavanjima svih (gospodarskih, socijalnih, političkih) pretpostavki i posljedica poduzetih reformi. Interes se uglavnom kreće u dva pravca. Prvi pokušava jasnije razumjeti splet okolnosti i aktera koji su promovirali različite solucije u pojedinim zemljama. Pri tome je posebno zanimljivo uočiti zašto su se pojedine zemlje slične prošlosti i budućnosti (primjerice Češka i Mađarska) opredijelile za različite tipove reformi te zašto je, sasvim suprotno, u zemljama raznolikije prošlosti i budućnosti poduzeta vrlo slična reforma (Mađarska, Hrvatska, Letonija). Drugi pokušava shvatiti aplikabilnost poduzetih reformi u nizu drugih zapadnoeuropskih zemalja, a u kojima je (zbog načelno opreznijeg pristupa ili, možda, zbog objektivno težeizvedivih reformi) rasprava o budućnosti mirovinskog sustava još uvijek vrlo intenzivna. O takvome interesu svjedoči i ova knjiga.
Ona je podijeljena u dva bitna dijela. U prvome, unutar četiri poglavlja, urednici knjige sažimaju iskustva niza postkomunističkih zemalja te analiziraju ekonomsko, demografsko i institucionalno naslijeđe, razvoj mirovinskih sustava nakon pada komunizma, te pružaju objašnjenje poduzetim reformama. U drugom dijelu knjige objavljene su studije o pojedinim zemljama a koje su, zapravo, činile temelj prethodno navedenoj analizi. U knjizi su detaljno prikazane sljedeće zemlje: Estonija, Letonija, Litva, Poljska, Češka, Slovačka i Mađarska.
U uvodnome tekstu autori fokusiraju okvirne okolnosti nužne za razumijevanje mirovinskih reformi. Ponajprije je riječ o tri grupe čimbenika. Prvo, specifična tradicija u području socijalne sigurnosti. Napomenimo odmah kako je riječ o, možda, najteže elaboriranom čimbeniku. Jasno je da naslijeđe ima velik utjecaj, ali nije uvijek jasno kakav: je li, primjerice, socijalistički mirovinski sustav nešto s čime su se građani duboko identificirali (zbog relativno ekstenzivnih prava, možda niskih ali zajamčenih primanja) ili nešto što žele odbaciti ili barem temeljito promijeniti? Na to se nadovezuje političko-administrativni okvir. Nije samo pitanje na koji način politički interes (velik broj umirovljenika = velik broj glasača na izborima) preoblikuje reformske opcije već je još važnije (a to se često zaboravlja) u kojoj je mjeri administracija dorasla zadacima novoga, autonomnoga i novim rizicima izloženog sustava mirovinskog osiguranja. Treća je grupa ekonomskih i demografskih čimbenika, a ponajprije povezanih s procesom sveopćeg starenja stanovništva. Na sve se to naslanjaju različiti akteri sa svojim različitim interesima, preferencijama, ali i bitno različitom moći utjecanja na konačan ishod. Riječ je o gotovo nepreglednom nizu domaćih (političke stranke, sindikati, poslodavci, vlada, interesne grupe, pravosudni sustav) i međunarodnih aktera (Svjetska banka, MMF, EU, MOR, savjetnici i konzultantska poduzeća). Konačno, proces donošenja odluka rezultanta je djelovanja kako navedenih čimbenika tako i različitih aktera. Ključan je, dakle, metodologijski naputak bio: oslikati ovu “rezultantsku matricu”. Da je riječ o iznimno teškom (ali tim vrijednijem) zadatku svjedoče i neke ovdje objavljene studije, koje nisu u potpunosti uspjele prezentirati jasnu sliku bitnih društvenih procesa što leže u pozadini mirovinskih reformi. Nakon prezentiranja metodologijske okosnice studije, autori pružaju još neka nužna objašnjenja manje upućenijim čitateljima, te objašnjavaju razlike između obveznoga i dobrovoljnog osiguranja, javnoga i privatnog upravljanja fondovima, opisuju bitne osobine višestupanjskoga ili višerazinskog mirovinskog sustava itd.
Sljedeće poglavlje, a posvećeno ekonomskim, demografskim i institucionalnim okolnostima, pruža niz dragocjenih podataka o tome što se dešavalo u postkomunističkim zemljama, ponajprije u prvoj polovici devedesetih godina dvadesetog stoljeća. Nadasve poznate činjenice o padu BDP-a, porastu nezaposlenosti, inflaciji te troškovima socijalne sigurnosti, vrijedne su ponovnog spominjanja jer su one u bitnome oblikovale iznenadnu i dugotrajnu mirovinsku krizu. Osim nekih iznimaka, postkomunističke zemlje suočene su sa sličnim demografskim boljkama, poput gotovo svih razvijenih zapadnoeuropskih zemalja. I ovdje je razdoblje tranzicije ostavilo svoj neumitan trag, zbog značajnog pada fertiliteta, a ponegdje i značajnog pada očekivanog trajanja života. U području institucionalnog naslijeđa autori smatraju da najviše treba analizirati socijalističko razdoblje, odnosno one njegove osobine koje se sada pokazuju najranjivijima: nepostojanje posebnog proračuna socijalne sigurnosti, tj. neautonomnost sustava, politički motivirane beneficije, kako za sve stanovništvo tako i one vrlo izdašne – za pripadnike političke nomenklature i sl.
U poglavlju o dosadašnjem razvoju mirovinskih sustava u tranziciji, autori razlikuju tri ključna razdoblja. U prvome je riječ o reaktivnim odgovorima na transformacijske probleme (odgovor na rapidnu inflaciju, ukidanje političkih privilegija i sl.), a u drugome o temeljitoj adaptaciji, ali većinom unutar ključnih osobina naslijeđenoga javnoga mirovinskog sustava. Adaptacija donosi velike promjene (pooštravanje mnogih kriterija, jačanje veze doprinos-naknada i sl.), ali bitno ne mijenja postojeći sustav. Treće razdoblje odnosi se na radikalniju transformaciju, a obilježeno je uvođenjem tzv. drugoga stupa obveznog izdvajanja doprinosa u privatne mirovinske fondove. Važno je napomenuti da u nekim zemljama razdoblja vremenski ne slijede uvijek jedan iza drugoga, a ona pogotovo nisu podudarna u različitim zemljama (brojne su okolnosti uvjetovale odvijanje sličnih procesa na ponešto drukčiji način i drukčijom dinamikom). Ipak, ova podjela ima izuzetnu analitičku vrijednost i može poslužiti podrobnijoj analizi mirovinskih reformi u pojedinim zemljama, pogotovo zato što razlikuje adaptivnu od radikalnije reforme, a što se u nekim zemljama (primjerice Hrvatskoj) nerijetko pokušava prikazati kao dio iste reforme te opravdati istim argumentima.
U trećem, još uvijek uvodnom poglavlju, autori demonstriraju dotadašnja razmatranja putem sumarne analize koja se odnosi na sve ovdje promatrane zemlje. Riječ je o poglavlju kojemu bi, možda, primjerenije mjesto bilo na kraju knjige, nakon što se čitatelj upozna s detaljima o svakoj pojedinoj zemlji. Također, kako njihova analiza većinom završava negdje krajem 90-ih godina, razlike koje su među zemljama došle do izražaja u trećem (radikalnijem razdoblju) ovdje nisu dovoljno naglašene. Autori, ipak, zaključuju da su gotovo podjednako važnu ulogu u različitim reformskim opcijama imali povijesno naslijeđe i imperativi liberalizacije. Sadašnji su mirovinski sustavi, smatraju oni, većinom oblikovani prošlošću, što je glavni razlog da se umnogome razlikuju od latinoameričkih opcija iz 80-ih godina 20. stoljeća, gdje su tzv. liberalizacijski imperativi odigrali ključnu ulogu, a kojima su bili jako inspirirani. Slično misle i mnogi drugi autori, samo što oni iste opcije ocjenjuju mnogo dramatičnije. Procjena, zapravo, ovisi o tome vidimo li čašu polupunom (veći naglasak na zadržanom bismarckovskom principu osiguranja, barem u prvom stupu) ili polupraznom (naglasak na privatizaciji, tj. utjecaju i važnosti drugoga i trećega mirovinskog stupa).
Studije o pojedinim zemljama ovdje je nepotrebno i nemoguće prepričavati. U svakom slučaju, svatko koga detaljnije zanima situacija u pojedinoj zemlji, a da bi razumio konačan rezultat mirovinskih reformi, mora posegnuti za njima. Navedimo, ipak, imena autora koji su obavili velik analitički posao: Lauri Leppik i Georg Männik (Estonija), Inara Bite (Letonija), Teodoras Medaiskis (Litva), Stanislawa Golinowska i Maciej Zukowski (Poljska), Jiri Král i Martin Mácha (Češka Republika), Margita Hurcíková i Karol Pekník (Slovačka Republika) te Ottó Czúcz i Mária Pintér (Mađarska).
Na kraju, još nekoliko opaski. Premda knjiga pruža niz dragocjenih podataka, autori završavaju u pojedinačnim studijama najčešće sa 1997. godinom. Iako su autori uvodnih poglavlja obradili i kasnije razdoblje, njihova općenitija analiza ne može nadomjestiti detaljnija razmatranja i činjenice koje trebaju biti sadržane u pojedinačnim studijama. Dakle, svatko tko se želi detaljnije informirati o pojedinoj zemlji mora podatke iz ovih studija kombinirati s nizom drugih, pogotovo zato što je razdoblje nakon 1997. godine u mnogima od njih razdoblje intenzivnih, radikalnijih reformi, a vrlo je teško biti detaljno informiran o pojedinoj zemlji. Mogućnost koju ova knjiga pruža (a upravo zbog spomenute slabosti) jest usporedba razmatranja i predviđanja autora iz druge polovice 90-ih s onim što se zaista dešavalo kasnije. Uočene razlike mogu se pripisati nedostatnom metodologijskom predlošku za analizu situacije (nije, primjerice, dovoljna pozornost posvećena društvenoj snazi pojedinih aktera), ili nedovoljnoj pronicljivosti-analitičnosti autora koji su taj predložak primjenjivali. Upravo u ovome posljednjemu leži druga slabost studije. Očito jest da svi autori nisu dovoljnom znanstvenom akribijom prišli zadanom poslu. Istini za volju, neki od njih i nisu znanstvenici, što je možda ograničavajući čimbenik u ovako složenom poslu. Činjenica jest i da u postkomunističkim zemljama vlada nestašica znanstvenika određenog profila, posebice u područjima koja su potpuno nova i u kojima nema nikakve ozbiljne znanstvene tradicije. To je, međutim, samo još jedan dokaz poteškoćama u razumijevanju društvene stvarnosti i njezinih mnogobrojnih izazova.
Siniša Zrinščak