80 GODINA MIROVINSKOG OSIGURANJA U HRVATSKOJ
Mihovil Rismondo (ur.)
Zagreb: Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, 2002., 214 str.
Starost je gnjavaža, ali to je jedini način kojeg se pronašlo da bi se dugo živjelo .
Anatole France: Sainte Beuve
U velikom broju ne samo tranzicijskih zemalja, slabo se cijene učinci prethodnih naraštaja i mala se pozornost posvećuje povijesnom nastanku i razvoju institucija. Ljudi se prečesto ponašaju kao da je svijet započeo s njima, pa onda niti uče od onih koji su radili na određenim poslovima u prošlosti, niti nešto ostavljaju za svoje nasljednike. To dodatno slabi učinkovitost institucionalnog djelovanja i tjera zaposlene da pronalaze već ranije utvrđena, a zaboravljena rješenja.
Kao uzor za poštivanje prošlosti i zanimljivo upoznavanje s učinjenim u razvoju složenoga i zahtjevnoga mirovinskog sustava može poslužiti nedavno objavljena publikacija Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje. Riječ je o lijepo napisanoj i opremljenoj knjizi 80 godina mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj, radu skupine autora, istaknutih stručnjaka za mirovinsko osiguranje (Zvonimir Brkašić, Jasenka Dukić, Luka Klanac, Vlatko Mrša, Mihovil Rismondo, Ante Škember). Glavni urednik knjige je Mihovil Rismondo.
Povod knjizi je 80. obljetnica uspostave obveznoga mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj u skladu sa Zakonom o osiguranju radnika, donesenim 14. svibnja 1922. godine. Tako se prema sadašnjim mjerilima mirovinsko osiguranje međugeneracijske solidarnosti u Hrvatskoj ubraja među najstarije u svijetu, i to ne samo po datumu nastanka nego i po strukturi i odnosu broja aktivnih i osiguranih osoba. Iste 1922. godine osnovan je i Središnji ured za osiguranje radnika, koji je bio nositelj socijalnog osiguranja radnika za cijelu tadašnju državu. Tijekom godina ova je ustanova mijenjala nazive, a od početka 1999. djeluje kao Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje i obavlja provedbu obveznoga mirovinskog osiguranja generacijske solidarnosti na području cijele Hrvatske.
Pokušat ćemo ukratko prikazati razmatrane teme i najvažnije poruke knjige. Nakon Uvoda, prvi je dio knjige posvećen razvoju mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj čiji prvi počeci sežu do prve polovice 19. stoljeća, kada su u više rudarskih bratovština stvorene mogućnosti dobivanja potpore u slučaju trajne radne nesposobnosti. Kako je Austro-Ugarskom nagodbom 1866. godine tadašnja Monarhija podijeljena na dva dijela, tako se i u Hrvatskoj provodio dvostruki pravni režim mirovinskog osiguranja: jedan na području tadašnje Hrvatske i Slavonije, a drugi u Dalmaciji. Nastankom Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca započinje novo razdoblje mirovinskog osiguranja, te je 1922. usvojen Zakon o socijalnom osiguranju, koji se odnosio na sve rizike osim nezaposlenosti. Usvojeni je zakon uvelike bio napravljen prema njemačkom uzoru, odnosno prvom državnom mirovinskom i invalidskom sustavu, što ga je u Pruskoj 1889. godine uveo Otto von Bismarck – “željezni kancelar mekanog srca”.
Mirovinsko osiguranje između dva svjetska rata postupno se proširivalo na sve veći broj skupina zaposlenih, ali je njegovo bitno obilježje u to vrijeme bila podijeljenost u pogledu uvjeta za ostvarivanje davanja u slučaju nastanka invalidnosti, starosti i smrti, te u pogledu obuhvata i načina financiranja osiguranja pojedinih skupina korisnika. Za vrijeme Drugoga svjetskog rata sama organizacija i funkcioniranje osiguranja nije doživjelo značajnije promjene u odnosu na predratno stanje. Korjenita je promjena bila uvedena završetkom Drugoga svjetskog rata, kada je mirovinsko osiguranje postalo dio jedinstvenog sustava socijalnog osiguranja. Usprkos mnogobrojnim zakonskim promjenama (gotovo reformama – ponajviše vezanima uz pravo na iznos mirovine), koje se sažeto i vrlo jasno objašnjavaju u knjizi, takva je organizacija zadržana sve do 1971. godine. Mirovinsko osiguranje ponovno je izdvojeno kao zasebna grana socijalnog osiguranja 1972. godine, iste godine kada je unutar mirovinskog osiguranja počela provedba matične evidencije, što je zadržana do danas.
U promatranom se razdoblju do sredine 60-ih može uočiti snižavanje dobne granice za starosnu mirovinu. Tako je na primjer 1933. godine dobna granica za starosnu mirovinu za namještenike iznosila – za muškarce 70 a za žene 65 godina života, a 1964. godine iznosila je tek 55 za muškarce i 50 godina za žene. Stoga je reformom mirovinskog sustava iz 1965. godine povišena dobna granica za starosnu mirovinu, ali je uvedena i mogućnost prijevremene starosne mirovine.
Sljedeće poglavlje knjige razmatra obilježja mirovinskog osiguranja u samostalnoj državi Hrvatskoj. Tijekom devedesetih godina mirovinski je sustav na različite načine bio korišten kao “posljednje utočište” za rješavanje viška radne snage, posebno među starijim radnicima u sektorima s negativnim rastom. To je dovelo do podvostručavanja omjera između umirovljenika i osiguranih osoba. Upravo je nevjerojatno, da je usprkos ratu, smanjenju broja aktivnih osiguranika, uz znatno povećanje broja umirovljenika (tijekom 90-ih samo se broj starosnih mirovina povećao gotovo za dvije trećine), te slijedom toga i pogoršanju odnosa umirovljenika i osiguranika, Hrvatska ipak uspjela održati relativno nisku stopu mirovinskih doprinosa, a i mirovina se relativno redovito isplaćivala. Velik broj umirovljenika utjecao je i na zaostajanje porasta prosječne mirovine u odnosu na porast plaća, tako da su se za mirovinski sustav izdvajala ukupno velika sredstva (sa znatnim transferima iz proračuna središnje države!), a umirovljenici su pojedinačno primali (relativno) male mirovine. Narasli su problemi uvjetovali da je mirovinski sustav postao jedan od značajnijih generatora deficita središnjega i konsolidiranoga državnog proračuna.
Vrlo velika izdvajanja za mirovinsko osiguranje, uz istodobno male mirovine koje nisu bile zaštita protiv siromaštva, upućivala su na potrebu i na opravdanost provođenja mirovinske reforme u Hrvatskoj. I ona je započela 1999. godine. Prva značajna reformska intervencija u mirovinski sustav ( mala mirovinska reforma ) bila je usmjerena na racionalizaciju i kontrolu tekućih mirovinskih troškova, te su pooštreni kriteriji odlaska u mirovinu. Prije svega postupno je podizana dob umirovljenja – za muškarce na 65 a za žene na 60 godina. Nadalje, promijenjena je formula izračuna mirovina (umjesto 10 najboljih godina u obzir se uzima cijeli radni vijek), a isto je tako promijenjeno i usklađivanje plaća i osnovica osiguranja na temelju kojih se izračunavaju mirovine, te način usklađivanja već ostvarenih mirovina. Izmijenjena je i definicija invalidnosti pa je, zbog restriktivnijih kriterija, došlo do smanjenja broja invalidskih mirovina. Zahvaljujući ovim promjenama priljev novih umirovljenika osjetno je smanjen u 2000. godini u odnosu na prethodne godine. S druge strane, povrat duga umirovljenicima je, doduše, povećao državni financijski teret, ali je ispravio neke nepravde u pogledu visine mirovina (premda je upitno koliko su s tim zadovoljni umirovljenici), te uspostavio nove relacije među pojedinim kategorijama korisnika mirovina.
Za budućnost mirovinskog sustava presudna je druga mirovinska reforma, nazvana velikom , definirana Zakonom o mirovinskom osiguranju (NN, 102/98.) kojim je predviđeno uvođenje trodijelnoga mirovinskog osiguranja. Ujedno su u 1999. godini usvojeni Zakon o obveznim i dobrovoljnim mirovinskim fondovima (NN, 49/99.) i Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima i isplati mirovine na temelju individualne kapitalizirane štednje (NN, 106/99.), kojima se na bitno drugačiji način (privatni nositelji osiguranja, kapitalno financiranje, određeni doprinosi i osobni računi mirovinske štednje) uređuje mirovinsko osiguranje. Može se ocijeniti da je mirovinska reforma uspješno provedena, a za njezin povoljan nastavak presudno je očuvanje financijske održivosti mirovinskog sustava međugeneracijske solidarnosti.
Osim analize promjena u mirovinskom sustavu, autori u sljedećem poglavlju objašnjavaju organizacijske promjene nadležne službe. Za poslove prikupljanja doprinosa, obračuna i isplate mirovina 1922. godine bio je zadužen Središnji ured koji je već tada imao rentni (mirovinski) odjel, u kojemu se odlučivalo o mirovinama ostvarenima zbog nesreće na poslu i profesionalne bolesti, te o mirovinama preuzetima na temelju sukcesije bivše Monarhije. Zanimljivo je navesti da je na samom početku Središnji ured za osiguranje radnika bio organiziran na načelu samouprave, tako da su njime zajednički upravljali predstavnici osiguranika, poslodavaca i države, koja je imala svojega povjerenika.
Od tada pa sve do danas nositelji mirovinskog (tada socijalnog) osiguranja mijenjali su nazive i unutarnju organizaciju, ali uvijek s istom svrhom: provoditi osiguranje radnika i voditi brigu o osiguranicima i korisnicima davanja. Gotovo do kraja 90-ih postojala su tri mirovinska fonda: Republički fond mirovinskog i invalidskog osiguranja radnika, Fond osiguranja poljoprivrednika i Fond osiguranja samostalnih privrednika. Provedbu osiguranja u sva tri fonda mirovinskog i invalidskog osiguranja obavljala je jedinstvena stručna služba, raspoređena u područne službe i središnju službu u Zagrebu. Reformom mirovinskog osiguranja, počevši od 1999. godine osnovan je današnji Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje koji je preuzeo prava i obveze, te stručnu službu i imovinu od svojih prethodnika te je i danas zadužen za provođenje mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj. Sustav se sastoji od Središnje službe, 20 područnih službi (od kojih je 18 u funkciji) te 86 ispostava (84 u funkciji). U cjelokupnoj službi ukupno je zaposleno oko 3.300 osoba, od kojih više od četvrtine ima visoku stručnu spremu, više od desetine ima višu, te polovica srednju. Žene čine više od tri četvrtine svih zaposlenih. Od početka 2002. godine, uvođenjem trodijelnoga javno-privatnog sustava mirovinskog osiguranja, Zavod je izgubio monopolistički položaj u pružanju osiguranja, što sigurno uvjetuje i potrebu ponovnog utvrđivanja njegova sadašnjeg i budućeg položaja.
Naredno kraće poglavlje posvećeno je nastanku i izgradnji zgrade današnje Središnje službe u Mihanovićevoj ulici u Zagrebu, koja je postala gotovo simbol mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj. Sama gradnja i obilježja zgrade lijepo su opisana u Ivekovićevu tekstu iz 1928. godine, a taj je tekst u skraćenoj verziji objavljen u knjizi. Tako saznajemo da je cijeli projekt ostvarenje prvonagrađene ideje arhitekte Lubynskoga iz Zagreba, a da je figure na ulazu u zgradu izradio akademski kipar Frangeš-Mihanović. Ukupni troškovi gradnje od 30 milijuna dinara ocijenjeni su kao primjereni.
Nakon poglavlja o budućnosti mirovinskog osiguranja, navodi se spisak čelnih ljudi koji su upravljali mirovinskim osiguranjem u proteklih 80 godina. Posebno je pohvalno da nisu zaboravljene pojedinosti vezane uz publicističku djelatnost mirovinskog osiguranja, tako da su u knjizi sadržani tekstovi Božidara Adžije iz 1937. godine, Zlatka Cote iz 1958. godine, Matije Prikrila iz 1961. godine, Ilijaza Salihagića iz 1990. godine te Božidara Gulina iz 1995. godine. U knjizi je priložen vrlo koristan pregled organizacije i financiranja mirovinskog osiguranja, te uvjeti za ostvarivanje prava na starosnu mirovinu. Također je dan tablični pregled o broju i strukturi aktivnih osiguranika i umirovljenika, te podaci o prihodima i rashodima.
Ovo zanimljivo štivo je popraćeno mnogim fotografijama i dokumentima, te uvijek duhovitim karikaturama Otta Reisingera. Ovom su knjigom autori i urednik uspješno ostvarili nimalo laku zadaću: pisanje zanimljivog i jednostavnog štiva koje će čitatelje pobliže upoznati s razvojem vrlo složenog sustava – sustava mirovinskog osiguranja u Hrvatskoj.
Predrag Bejaković